Анализ коррупции в развивающихся странах. Часть вторая

Резюме. Автор показывает, что коррупция в развивающихся странах рекапитулирует ситуации, бывшие в развитых в конце 19-начале 20 в.

Автор:
wolf_kitses

III.

Политологи в настоящее время хорошо знакомы с растущим корпусом теоретической и эмпирической литературы, рассматривающей процессы влияния групп интересов на законодательство. Особо пристальное внимание исследователей получили такие аспекты межгрупповой политики, как стратегии влияния, взаимоотношения между выбранными политиками и группами давления, воздействие самого  законодательного процесса на модели влияния. Если использовать концептуальное различение входящей и исходящей функций политической системы, то в исследованиях, которые имеются в виду, речь идет о входящей функции.

В противоположность хорошо развитым структурам выражения и объединения основных политических интересов в индустриализованных странах Запада, менее развитые государства не предоставляют исследователям столь богатого
материала. Картина, которая получается в результате таких исследований, как правило, акцентирует следующие моменты:

1. низкая оценка эффективности политической системы гражданами, которые по этой причине воздерживаются от выражения своих требований;

2. слабость или отсутствие структур, способных организовать и сформулировать зарождающиеся интересы;

3. неразвитость широко признанных институциональных форм, с помощью которых требование может быть донесено до ответственных политиков.

Вкупе с преимущественно личным характером политических предпочтений, слабость структур интересов позволяет национальным лидерам  развивающихся стран формировать государственную политику, не подвергаясь большей части ограничений, которые обычно налагают партии и группы давления на Западе. Результат слабости структур интересов — даже там, где существуют соревновательные выборы, — состоит в том, что политические требования, формирующиеся вне кругов элиты, оказывают гораздо меньший эффект на законодательство, чем это бывает в более старых, лучше организованных политических системах.

Это утверждение достаточно справедливо в отношении законотворческой деятельности, но было бы ошибкой утверждать, что общественность не имеет практически никакого воздействия на «исходящую» функцию правительства лишь потому, что в законодательной атмосфере не присутствует шум, обычно производимый группами давления. Между принятием законопроектов и их исполнением лежит совершенно иная политическая арена, которая, несмотря на свою неформальность и партикуляризм, оказывает огромное воздействие на проводимую политику.

Значительная часть способов выражения политических интересов в молодых государствах была оставлена без внимания, поскольку западные ученые, привыкшие к родным политическим системам, искали этого выражения не там, где это следовало бы делать. В менее развитых странах значительное количество индивидов и ситуативных групп активно высказывают свои требования политической системе, но не до утверждения закона, а на стадии его исполнения. Влияние на политическую систему до утверждения закона, как правило, называется «политикой групп давления» и привлекает большое внимание политологов; а влияние на стадии исполнения часто включает в себя «коррупцию» и редко трактуется как альтернативный способ выражения интересов, каковым он на деле является.

Сельские жители, которые уклоняются от налога на землю, выплачивая меньшую, хотя и незаконную сумму офицеру из Assistant District, несомненно, влияют на результат правительственной политики так же, как если бы они сформировали сельский союз и агитировали за уменьшение поземельных налогов. Подобным образом бизнесмены, защищающие свои продажи на черном рынке, приобретая протекцию соответствующих чиновников, изменяют результат политики так же эффективно, как если бы они коллективно добивались через департамент торговли прекращения государственного контроля цен. Убедительным доказательством здесь является то, что в определенных условиях более «эффективным» (термин эффективности здесь используется в смысле достижения цели за меньшие деньги) оказывается продвижение своих интересов на этапе исполнения политики, а не на этапе ее обсуждения в министерстве или парламенте. Далее приведены три примера ситуаций, в которых коррупция помогает снизить расходы.

Там, где ограниченность связей или недостаток  организационных способностей препятствуют формированию групп элитой как противозаконные, его представители могут опасаться, что действие открытой группой давления уничтожит и тот маленький политический кредит, которым они обладают. Вследствие этого они могут обращаться к коррумпированию политиков или чиновников, чтобы защитить свои интересы и не допустить разрушительных политических атак более влиятельных групп. Случай с китайской общиной в Таиланде. упомянутый выше, не является уникальным.

В значительной части Юго-Восточной Азии и Восточной Африки весомая доля в торговле и индустрии принадлежит группе людей, которые остаются чужаками в глазах местного населения, даже получив гражданство. Было бы глупо, и даже самоубийственно для этих «отверженных» капиталистов стремиться к открытому влиянию с помощью организованных групп давления. Трезвый взгляд на свою собственность и цвет своей кожи побуждает их полагаться на взятки чиновникам, занимающим стратегические посты[22].

Все три ситуации, в которых уменьшение издержек достигается воздействием на закон на стадии его исполнения, типичны для слаборазвитых стран. Неразвитость структур интересов, ослабленность связей между законодательством и исполнением, существование миноритарных групп, которые фактически исключены из политического сообщества — все эти аспекты занимают существенное место в литературе, посвященной слаборазвитым государствам.

Еще одна ситуация требует специального внимания в этом контексте. Все три только что описанных примера призваны проиллюстрировать, как потенциальные политические требования к правительству могут передаваться  коррумпированными путями даже при функционирующей парламентской системе. Впрочем, для огромного большинства афро-азиатских государств парламентская альтернатива становится не доступной и наличие неформальных каналов — в отсутствии открытых фиксированных процедур влияния — все более решающими. Надо заметить, что одни неформальные каналы вполне безупречны, тогда как многие другие подходят даже под узкое определение коррупции. Неформальные пути воздействия санкционируются, в полном смысле этого слова, существующими традициями; они соединяли носителей власти с желающими на них воздействовать как в доколониальный, так и в колониальный период.

Если рассматривать коррупцию как процесс политического влияния, то от нее можно ожидать наибольшего расцвета в период, когда формальная политическая система по каким-либо причинам неспособна справиться с объемом или характером требований, ей предъявляемых. Сэмюэл Хантингтон, анализируя то, что он называет «политическим угасанием» в новых государствах, рассматривает коррупцию фактически с той же точки зрения (Huntington, 1967). Как он полагает, быстрая социальная мобилизация — урбанизация, политизация и т.п. — взваливает непосильную ношу на их хрупкиеполитические институты, ведя к упадку политической конкурентности, к политической нестабильности, институциональному упадку и коррупции.

Но коррупция в этом смысле не является просто отражением неспособности формальной политической системы организованно воспринять требования важных секторов общества; она также свидетельствует о разрушительной попытке огромного количества индивидов и групп развернуть политическую систему в сторону своих интересов. Те, кто считает, что их жизненно важные нужды игнорируются формальной политической системой или объявляются противозаконными, будут тяготеть к неформальному каналу воздействия, который предоставляет коррупция.

Как и в случае с американской городской политической системой, хотя формальный политический процесс выглядит жестким и запрещающим, коррупция и другие неформальные договоренности привносят в него открытость и гибкость, что сказывается в итоге на результатах политики.

Важные политические группы, которые оказываются не представленными во власти, могут скромно «войти через черный ход». Эмпирическая оценка того, в чьих интересах в итоге осуществляется политика, будет неадекватной, если рассматривать только содержание законов и постановлений без учета, в каком направлении и в какой мере коррупция в действительности повлияла на реализацию политики. В таблице, представленной ниже, делается попытка провести разграничение между группами, которые, как правило, получают непосредственный доступ к формальной политической системе, и теми группами, которые по разным причинам вступают в политическое соревнование на менее формальном уровне (см. Табл. 1).


 Эта категоризация достаточно схематична и не может с точностью подходить любому отдельно взятому  развивающемуся государству; но количество случаев, в которых она вполне приемлемо описывает ситуацию, достаточно для того, чтобы обратить внимание на многообразие интересов, которые, пусть исподтишка, но могут «выиграть дело». За исключением групп, лишенных формального участия по идеологическим причинам — а они часто бывают современными и хорошо организованными — формальная политическая система является par excellence доменом, фактически монополией современного социального сектора. Сама природа формальной политической системы помещает меньшинства и неорганизованные группы в столь невыгодные условия, что они редко представлены на политической сцене.

И хотя группы современного сектора также имеют доступ к неформальным средствам влияния, коррупция может внести существенные поправки в то сравнительное преимущество, которое эти группы имеют в современной политической системе, разработанной для их аккомодации.

IV.

Кому в развивающихся странах выгодна коррупция?  Определить, какие группы при каких условиях больше всего выигрывают от коррупции, — задача высокой сложности. Поскольку об окончательных выводах здесь не может быть и
речи, уместнее рассмотреть, какие существенные факторы здесь действуют и как эти факторы могут влиять на распределение благ. Особенно значимыми в данном контексте представляются следующие факторы:

1. открытость или закрытость доступа к коррупции;

2. наличие или отсутствие соревновательной выборной системы; и

3. стабильность и безопасность политической элиты.

Далее рассматривается каждый фактор и его возможное влияние на модели коррупции.

«Местническая vs рыночная» коррупция

В «идеальном» случае «местническая» коррупция представляет собой ситуацию, где исключительно связи родства,  привязанности, касты и т.п.[23] определяют доступ к благам власть предержащих, тогда как «рыночная» коррупция обозначает фактически безличностный процесс, в котором влияние доступно тем, кто может «заплатить»[24] больше, независимо от того, «что они за люди». В реальном мире, разумеется, едва ли присутствуют примеры таких чистых форм; гораздо чаще мы сталкиваемся со смешанными вариантами, в которых, скажем, политик готов  оказывать нелегальную поддержку только членам своей этнической группы, но при этом, насколько это возможно, получает от них деньги, товары или услуги. Там, где преобладают местнические соображения, бенефициарием будет человек «со связями» (родственными, дружескими, этническими). Там, где на первом месте стоят рыночные мотивы, финансовые элиты оказываются в более выгодном положении, так как могут предложить более стимулирующую плату.

Соотношение между рыночной и местнической коррупцией и, соответственно, тип бенефициариев сильно варьируются в развивающихся странах. К примеру, в Юго-Восточной Азии на Филиппинах коррупция включает значительный компонент откровенного торга (или «сторонних платежей») в качестве фиксированной процедуры, которая существует для всех, кто стремится получить подобную услугу. Напротив, для периода Диема во Вьетнаме характерно наличие отчетливого предпочтения католикам (бывшим северянам), хотя рыночная коррупция тоже имела место.

В той мере, в какой местническая коррупция представляет собой договоренность, основанную на критериях происхождения и индивидуальных характеристиках, а рыночная коррупция акцентирует универсальные образцы достижения цели, можно предположить, что в перспективе будут преобладать более «современные» рыночные формы. Например, в конце 18 века роль статуса в получении так называемых

«мертвых округов» теряет свое значение, начинают процветать аукционные методы; избиратели из Шорхема в 1771 г. создают «Христианский Союз», который «организовал торги по продаже парламентских кресел и распределял выручку среди электората» (Wraith and Simkins, 1963: 66). Но рассуждения о тенденциях недостаточно подтверждены нашими сегодняшними знаниями и игнорируют реальную возможность того, что влияние посредством коррупции может остаться в пространстве личных связей, поскольку такие связи не находят законного места в современной формальной политической системе.

В любом случае, различные модели доступа к влиянию, соответствующие различным типам коррупции, могут иметь совершенно разные политические последствия. Рассматривая случай с Индией, Мирон Вейнер пишет:

«…с политической точки зрения, равенство возможностей участия в коррупции зачастую даже важнее, чем уровень коррупции, так что рост числа взяток в долгосрочной перспективе не так существен, как рост коррупции по аскриптивным критериям. Если бизнесмен и сельский житель могут получить желаемое у местной администрации с помощью денежной платы, это с гораздо меньшей вероятностью может вызвать недовольство у населения, чем если те, кто хочет заплатить, обнаруживают, что кастовые и семейные связи оказываются более значимым фактором. В этом случае люди с низким социальным статусом, но с растущим материальным положением чувствуют себя бессильными и политическое недовольство склонно расти…» (Weiner, 1962: 236).
Если рыночная коррупция (а как показывают исследования, каждый подрядчик индийских железных дорог должен платить по крайней мере двенадцати чиновникам)[25] действительно менее раздражительна для публики, чем кастовый или этнический фаворитизм, это несомненно отражает преобладающей тип расслоения в индийском обществе. Коррупционные практики, благоприятные для богатых людей, независимо от их групповой принадлежности, менее раздражительны для нации, поделенной на этнические и религиозные слои, чем для общества с ярко выраженными классовыми границами.

Важно проверить, размывает или усиливает существующие общественные границы доминирующая форма коррупции; этнически-ориентированная коррупция соответственно менее разрушительна в обществе с классовой стратификацией, чем в обществе с четким этническим делением. Наконец, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в развивающихся странах богатство и этническая принадлежность часто совпадают. Если это так, то рыночная коррупция будет стабильно благоприятствовать одной этнической группе в ущерб другой, просто потому что первая контролирует большую часть финансов. Использование богатства на практике будет иметь тот же итог, что и местническая коррупция.

Выборная соревновательность

Наиболее существенным для выбранного аналитического ракурса следствием предвыборного соревнования политических партий является расширение арены политического влияния. Рядовые избиратели получают контроль над важным политическим ресурсом; отдадут или не отдадут они свои голоса — теперь это становится важно для тех, кто стремится управлять страной. Учитывая, что электорат не ограничивается исключительно идеологической мотивацией, можно ожидать, что он воспользуется своим правом голоса, чтобы получить определенную выгоду от борющихся за власть.

Стимулы, которые обладающие властью и стремящиеся к ней предлагают избирателям, могут подпадать и не подпадать под понятие коррупции. Если классовое самосознание и идеологические соображения важны для данного электората, обещание удовлетворительной политики может оказаться достаточным стимулом. Но если, как в большинстве развивающихся стран, преобладает желание немедленной персональной выгоды, лидерам общественных партий труднее найти подходящие средства, не нарушая формальных стандартов общественной порядочности. Короче говоря, лидеры соревнующихся партий будут скорее стремиться находить стимулы, востребованные их клиентелой, чем изменить природу этих стимулов.

Нет ничего удивительного в том, что рост коррупции, связанной с выборами в развивающихся странах, может на деле свидетельствовать о растущей эффективности демократии. Снижение уровня террора и откровенного мошенничества на выборах в Филиппинах сопровождался довольно заметным ростом числа купленных у избирателей голосов (Wurfel, 1963: 770-771) [Вурфел замечательно рассматривает роль денег на филиппинских выборах.]. Для привлечения голосов могут быть использованы некоторые материальные стимулы в виде легального патронажа и законодательства по типу «казенного пирога», но и более незаконные пути становятся неотъемлемой частью любой кампании. Неспособные более запугивать избирателей или набивать поддельными бюллетенями ящики для голосования, кандидаты и партии были вынуждены предлагать в качестве средства убеждения материальную выгоду. Решающий характер материальных стимулов в условиях отсутствия силы или обмана на определенном этапе политического развития можно видеть и в случае с городской политической системой в США.

Линкольн Стеффенс, представляя живые портреты городской политики начала XX века, показывает, что меньшее число материальных стимулов, распределявшихся в Филадельфии по сравнению с другими городами, было связано со способностью местных лидеров «достичь» результатов в выборах с помощью обмана (подлога) (Steffens, 1963: 139). Напротив, механизм действий Нью-йоркской демократической партии подразумевал «опору правительства на народное одобрение», что Стеффене называет «демократической коррупцией», замечая при этом, что «ее система подкупа дала отдельно взятому индивиду столько, сколько ни одна из изученных мной прежде» (Steffens, 1963: 203-205).

В тех ситуациях, где эффективная соревновательная партийная система переносит локус серьезных политических решений с административного на законодательный уровень, коррупция претерпевает существенные изменения. Во-первых, поскольку политики (разработчики политики) получают теперь больше влияния, чем чиновники (ее исполнители), те индивиды и группы, которые прежде стремились защитить и продвинуть свои интересы на исполнительном уровне, стараются укрепить связи с законодателями. Независимо от конкретного характера связей между группами интересов и партиями/политиками, перемена местоположения центра власти благоприятна для партийных элит: чем более значима партийная элита, тем выше ее потенциальная прибыль.

К примеру, крупные коммерческие структуры в Индии, обеспечивавшие незаконную прибавку к зарплате большому числу чиновников до периода независимости, теперь направляют часть этих средств на счета Партии Конгресса, которая имеет решающий вес в принятии решений (см. Somjee, 1963). Голландские коммерческие предприятия с концернами в Индонезии совершили подобный переход в межвоенный период, когда поняли, что их идеи проще и легальнее  продвигать, вкладывая средства в предвыборные кампании в Гааге, нежели укрепляя личные связи с колониальными чиновниками в Батавии (Wertheim, 1965: 122). Эти примеры и другие подобные переходы, которые можно было бы здесь привести, подчеркивают еще один момент, относящийся к влиянию на политические решения в период усиления политических партий; в таких системах появляются новые некоррупционные каналы влияния, которых не было при господстве бюрократических систем.

Когда бизнесмен дает деньги чиновнику, это, как правило, нелегальный шаг, но давать ту же сумму на предвыборную кампанию какого-либо политика считается вполне  добропорядочным, при этом достигается то же влияние на решения правительства. Партийная система не только создает для групп интересов законный путь оплаты действий лиц, принимающих решения, но и дает последним возможность влиять на избирателей средствами более или менее частного характера: например, законное покровительство, законодательство «казенного пирога».

Мы вовсе не хотим этим сказать, что общий уровень коррупции (в правовом понимании термина) ниже при партийной системе. На самом деле предвыборная конкуренция превращает широкое использование незаконных средств борьбы в обычное явление. Акцент скорее нужно делать на том, что партийная система легитимирует отдельные модели влияния, которые могут проявляться лишь в форме коррупции при (нетрадиционной) бюрократии.

На этом этапе анализа уместным кажется попытаться суммировать изложенные варианты отношений между политической системой и моделями получения прибыли от коррупции. Табл. 2 (см. ниже), хотя и ограничена по охвату фактов и предполагает лишь достаточно общие сравнения, содержит вполне пригодное обобщение вышеприведенного анализа.


 В таблице принимается как вполне реалистичное то обстоятельство, что представители правящей элиты всегда имеют определенную выгоду от коррупции. Если коррупция существует как таковая, трудно будет заглушить зов семейных и дружеских связей.  Дальнейшее моделирование распределения прибыли в каждой из политических систем вкратце объяснено ниже.
А) Там, где партии слабы или не существуют вовсе и где чиновники, возможно в союзе с военными, доминируют в политической системе, главными бенефициариями коррупции становятся бюрократы (военные или гражданские) и финансовые элиты.

Эта модель находит отчетливую экспликацию в Таиланде, где правящая военная/бюрократическая элита избавлена он предвыборных волнений, а не-местническая коррупция концентрируется преимущественно вокруг платежей местных и
иностранных бизнесменов, стремящихся обеспечить себе лицензии, снижение налогов, правительственные контракты и т.п. Согласно природе этой системы, главный политический ресурс в правительстве — контроль над принудительной силой, а не над голосами. Существующее распределение имеет тенденцию все сильнее скреплять военно-гражданские клики между собой и не допускать отделения потенциально конкурирующих «ударных групп»[26].

Поскольку нет никакой системы выборов, основная масса клиентелы сосредотачивается рядом с теми, кто контролирует силовые структуры; нет нужды использовать средства бизнес-сообщества на укрепление предвыборной коалиции; также и законодательство «казенного пирога» не является решающим фактором. Государственная система с доминирующей бюрократической/ военной структурой и характерная для нее модель коррупции становятся все более распространенными, так как упадок политических партий при наличии мощного штаба офицеров и сильной централизованной бюрократии приводят как раз к их возникновению.

Достаточно вспомнить хотя бы такие молодые государства как Пакистан,  Индонезию, Гану, Бирму и Дахомей [Бенин], которые сегодня подпадают под такую классификацию. В некоторых из этих стран, особенно в Бирме, экстенсивная национализация фактически вытеснила независимую финансовую элиту, превратив коррупцию в преимущественно «домашнее» явление.

Б) Промежуточный случай — партийный режим без соревнования на выборах — встречается все реже. В качестве примеров приходят на ум Тунис, Танзания, Гвинея и Гана до переворота, хотя гибель многих подобных режимов в последнее десятилетие делают категорию как таковую достаточно эфемерной[27].

Характерная для этих режимов руководящая роль партии и попытка усилить ее означает, что лидеры партии и ее кадровый состав получают существенную долю дохода от каждого акта коррупции. Партия не только политизирует, как правило, многие решения, которые могли бы иначе восприниматься как административные вопросы; партии часто необходим значительный запас благ, способный путем распределения сплотить ее ряды и преодолеть центробежные силы этнического, семейного, регионального и т.п. характера. Многие из этих благодеяний могут быть оказаны законным порядком; многие нет.

В том случае, когда режим приближается по своей сути к индивидуальному политическому механизму (например, как в Гане до переворота), у коррупции больше шансов для распространения, нежели тогда, когда идеология (например, в Тунисе) тоже играет организующую роль. Дальнейшая классификация таких режимов, влияющая на тип коррупции в каждом случае, связана с тем, насколько для режима характерен плебисцит. Можно ожидать, что доход от коррупции будет более широко распределяться там, где стремление заручиться общественной поддержкой делает необходимым удовлетворение частных требований, чем там, где такая поддержка не требуется и не вознаграждается.

Наконец, я показал, что финансовая элита, по видимости, получит в рассматриваемом случае меньше дохода, чем при других двух типах режимов. Эта оценка в меньшей степени основывается на априорных основаниях, в большей же — на факте, что такие режимы обычно отдают предпочтение развитию государственного сектора в ущерб частному. При таких условиях размер и влиятельность неправительственных финансовых элит существенно уменьшены.

В) Власть имущий (или претендент) в соревновательной электоральной системе, как было замечено выше, занимает положение крайне отличное от того, которое занимает обладатель власти в бюрократическом государстве. Тогда как у последнего нет особенных оснований распределять награды так, чтобы они поддерживали его связи с несколькими влиятельными группами, у первого есть сильное побуждение «наградить» лиц, контролирующих выборы, так как это может решительно повлиять на их исход. Зачастую поощрение может принимать и часто принимает форму программ локального развития, законодательства «казенного пирога» и законного патронажа[28], но столь же типично и использование незаконных стимулов. Последнее особенно характерно для малоразвитых стран, где партикуляристские поощрения особенно убедительны.

Чем оживленнее соревнование на выборах, тем больше вероятность усиления распределительных действий[29]. Выборы, как правило, имеют результатом «всё или ничего», и неясность результата только повышает ставки; когда скачки приближаются к финишу, значимость дополнительного доллара осознается все отчетливее (Heard, 1960: 68). Доступ финансовых элит к влиянию в такой ситуации — как коррумпированному, так и законному — практически гарантирован, поскольку партиям и кандидатам необходимо пополнять фонды для ведения предвыборных кампаний.

В получаемом треугольнике взаимоотношений политик выступает в роли посредника, который в ответ на помощь финансовых элит проводит их политическую линию и который отдает часть получаемых средств электорату, у которого он «берет в аренду» свою властную должность. Эти взаимодействия могут включать или не включать коррупционные формы[30].

Замечательный пример коррупции в условиях выборной соревновательности мы видим на Филиппинах. Расходы на предвыборную кампанию здесь самые высокие в мире по отношению к среднедушевому доходу населения (1,6% —1967) и составляют 13% от государственного бюджета (Wurfel, 1963: 761). Реалистичный подсчет должен включить также огромные средства «казенного пирога», используемые в предвыборных целях (400000 песо на сенатора; 200000 на конгрессмена), и выплаты для 10-20% избирателей, которые реально продают свой голос (Wurfel, 1963: 763). Вурфел дает живое описание процесса перераспределения:

«Для кандидатов в президенты, вице-президенты и сенаторы возрастающая доля всех затрат, теперь практически половина всех расходов, приходится на выплаты местным группам и индивидам, а также «лидерам» кандидатов, то есть верным конгрессменам, губернаторам и мэрам. Впрочем, благодаря  конгрессменам, губернаторам и мэрам более двух третей поощрений уходит к их заместителям, т.е. мэрам, муниципальным советникам, в их округа или к деревенским главам, к их друзьям, родственникам и другим возможным сторонникам» (Wurfel, 1963: 761-762).

Значение этого фильтрующего эффекта можно оценить по тому, что рядовой работник в обмен на голос получает эквивалент своего месячного дохода (Wurfel, 1963: 769). Финансовые элиты предоставляют (открыто и тайно) большую часть предвыборных средств, зная, что удовлетворение краткосрочных материальных запросов бедного электората становится ценой продолжения той политики, которая позволяет процветать их экономическим предприятиям. Соединения высоко соревновательных выборов, сильной экономической элиты, не связанной с правительством, и электората, который уже не лоялен автоматически к своим властям, но еще не выработал достаточно крепких горизонтальных, классовых или профессиональных привязанностей, делают Филиппины своего рода образцом коррупции с выборной основой[31].

Сплоченность и безопасность элиты

Уже давно признана связь между надежностью механизма аренды и эксплуатацией официального поста. Продажа должностей в 17 веке признавалась более благоразумной, чем их сдача в аренду, поскольку покупатель как бы получает долю в долгосрочном предприятии. Арендатор же, напротив, стремится выжать из своей позиции все возможное в течение выделенного ему ограниченного периода времени, не задумываясь о долгосрочных эффектах. Городские политические системы в США начала века демонстрируют похожие различия в использовании должностей.

С одной стороны, дезорганизованность и неустойчивость чикагской системы привела к такому свирепому хаосу, что, согласно Стеффенсу, бизнесмены «пошли в городской Совет, чтобы свести разгул шантажа к благопристойному и систематическому взяточничеству» (Steffens, 1963: 165).

Ясно, что хаос достиг таких масштабов, что напугал «гусыню, несущую золотые яйца». Напротив, система Ашбриджа в Филадельфии была настолько прочна и централизована, что могла эффективно контролировать и направлять коррупцию, защищая свои долгосрочные интересы (Steffens, 1963: 152.)[32]. Представляя себе больший временной горизонт, система Ашбриджа заботилась и о здоровье гусыни.

Скрытая аналогия с экономическим  предприятием вполне уместна в этом контексте. Городские политические механизмы в США рассматривались как бизнес предприятия (Banfield and Wilson, 1965: 1 15), а на Филиппинах партийный лидер однажды сравнил либеральную партию с корпорацией, где все члены — держатели акций, а дивиденды выплачиваются в зависимости от того, кто сколько вложил[33]. Нельзя ожидать от благоразумного бизнесмена стремления к долгосрочным выгодам там, где преобладают нестабильность и неопределенность, в этом случае он скорее будет инвестировать в краткосрочные коммерческие сделки и поддерживать высокую ликвидность — что, собственно, и делают многие в развивающихся странах.

Политические предприниматели действуют в очень похожей манере. Когда их пребывание в должности не обещает быть долгим и кажется ненадежным, они стремятся к быстрым выгодам; когда их положение относительно стабильно и долгосрочно, им целесообразнее сохранить экономическую базу и максимизировать прибыль «на весь период поездки»[34]. Внимание к долгосрочным выгодам сильно зависит от сплоченности или централизованности политической элиты. Коррупция скорее будет более масштабной и хаотичной там, где неконтролируемые коалиционные партии или бюрократические группировки делят власть в период нестабильности, чем там, где политическая элита представляет более эффективную иерархию.

Суммарное влияние сплоченности элиты, надежности и выборной соревновательности на образцы коррупции в развивающихся странах показано ниже в Табл. 3. Хотя при рассмотрении лишь двух дихотомических вариантов упускается множество существенных вариаций, выделенные черты близки определенным эмпирическим моделям во многих  развивающихся странах. Стабильность и сплоченность элиты  представляются важными независимо от существования выборной соревновательности. В Индонезии коалиционный характер кабинета министров до 1958 г. и ненадежная опора парламентской системы привели, в значительной степени, к анархичным моделям коррупции.

Внутри таких кабинетов миноритарные партии — особенно те, у которых есть основание считать это, возможно, своим последним шансом во власти — выступали «главными оппортунистами» (Feith, 1962: 422). Долгосрочные эффекты такой обстановки становятся хорошо понятны из популярного рассказа того периода:
«В 1957 г. я услышал следующую историю. Китайский торговец из Менадо (Северный Целебес) рассказал другу в Джакарте о своем намерении вернуться в Менадо.

— «Но почему? Я слышал, что ты уехал оттуда после революции, потому что здесь ты мог лучше поставить свое дело?»
— «Да, в те дни. Но теперь ты знаешь, как это бывает… Здесь в Джакарте мне нужно заплатить пяти чиновникам, чтобы получить лицензию, а в Менадо достаточно дать взятку одному лейтенанту» (Wertheim, 1965: 127).

Напротив, до недавнего времени относительно стабильное электоральное большинство у Партии Конгресса в Индии, похоже, приводило к более умеренной и упорядоченной коррупции[35]. Подобное различие между хаотичной коррупцией и более упорядоченными договоренностями, но в зависимости от наличия/отсутствия выборной соревновательности мы видим соответственно в Южном Вьетнаме и Пакистане. Относительная стабильность режима генерала Аюб Хана предотвратила анархическую коррупцию, которая характерна для слабых, раздробленных политических режимов Сайгона.

В заключение следует задать о коррупции тот же вопрос, который обычно задают о любом другом политическом процессе: кто, что и как получает от коррупции? Анализ коррупции как процесса политического влияния, особенно в случае с менее развитыми странами, обещает существенно изменить не только изучение самой коррупции, но также подходы к анализу исходных «результатов» реализации политики.

Вопрос о том, присутствуют ли элементы коррупции в различных моделях политического влияния зависит, как было показано, от многих структурных и правовых особенностей политической системы. Соблюдение жестких  административных принципов, рост государственного сектора и центральная роль бюрократических элит в принятии ключевых решений — все это сужает легальные возможности влияния на формирование политики. Модели влияния, которые могли бы найти законные способы выражения в условиях работающей партийной системы, в большинстве развивающихся стран сводятся к использованию методов, нарушающих формальные стандарты общественного поведения.
Более пристальное изучение возможностей политического влияния, легитимированных или запрещенных в определенный период времени вследствие изменения общественных норм и политической структуры, еще более определенно помещает изучение коррупции в контекст политического развития.

Коррупция, представляя собой важное средство воздействия на политику на стадии ее реализации, может приводить к серьезным изменениям в общем процессе формирования государственной политики. Таким образом, фокусирование исключительно на законодательном процессе рискует серьезно искажать реальную модель политического влияния там, где воздействие на исполнительном уровне принимает внушительные масштабы. В менее развитых странах определенное число групп, лишенных возможности открытого влияния по различным причинам, тем не менее, посредством коррупции участвуют в конечных результатах политики.

Таким образом, любая попытка точно оценить распределение влияния внутри политической системы определенно должна учитывать давление как в течение законодательного процесса,
так и на фазе исполнения принятого закона.

Попытки определения эмпирически, кто и что получает от коррупции, в значительной мере зависят как от характера политической системы, так и от характера политической элиты. В этом контексте мы рассмотрели три наиболее важные переменные (соотношение «рыночной» и «местнической» коррупции; уровень стабильности и безопасности политической элиты; присутствие или отсутствие электорального соревнования) и предположили, каким является их вероятное воздействие на характер, уровень и распределение коррупционного дохода.

Очевидно, что невозможно определить эффект коррупции на политическую интеграцию, распределение доходов или экономический рост без того, чтобы сначала выяснить, кому, каким образом и какой вариант коррупции выгоден. А поскольку образцы получения выгоды зависят, в свою очередь, от типа политической системы, она должна стать объектом подробного изучения.

Частые переходы от партийной выборной модели к военным/ бюрократическим режимам, характерные в последнее десятилетие для молодых государств, демонстрируют нам соответственное изменение коррупционных моделей. У новых режимов, в противоположность предыдущим, необходимость широкого распределения поощрений не столь велика.

Не встречая никакого электорального давления, коррупция по большей части концентрируется вокруг консолидированных группировок, в центре которых оказываются командующие вооруженными силами.

В ряде случаев правящие верхушки, имеющие надежную позицию, упорядочивают коррупцию, налагают на нее определенные ограничения; в случаях с менее стабильными правителями, преобладают более гоббсовские варианты. В любом случае, как в стабильном, так и нестабильном варианте, военный/бюрократический вариант коррупции, по-видимому, становится всеобщей моделью.

Источник:  http://www.socialcompas.com/2017/08/08/analiz-korruptsii-v-razvivayushhihsya-stranah/
Рейтинг:  2.93